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政策法规

关于不动产登记流程图的几点思考
发布时间:2019-03-04    点击次数:25    稿件来源:怀远县国土局

 

自然资源部不动产登记局于2018年8月份下发《关于征求不动产登记流程图和通过优化流程、物理集成、信息集成等举措压缩办理时间意见的函》,要求对不动产登记流程图和不同登记类型的流程优化等提出具体可行的举措和建议。文件附件中绘制了5类7种流程图,具有一定的指导意义,然而就其优化及完善而言,仍有一定的可修改空间。


1 优化流程图需以明确其定位为前提

针对流程图,笔者以为首先有一个问题需要解决,即其定位何在?然而反观文件规定,其对于流程图的定位并不清晰,其面向主体为谁?是申请人还是登记机构?其主要目的在于突破登记时限长、办理难的问题还是优化登记流程、清晰登记程序?笔者从附件的流程图和文件中均未找到答案。文件中提及了深化“放管服”改革政府职能背景,并提及了不动产登记耗时长、办理难的问题。这似乎是出台5类7种流程图的大背景,却难以将其解释为流程图的定位。而这些登记流程图其面向群体为谁?目的和潜在意图又为何呢?不解决这几个问题,可以说难以厘清这些具体图表的定位。

笔者揣测,在优化政府职能、提升行政效率的背景下,其直接目的是十分明确的:即在不动产登记流程优化的前提下尽可能地压缩办理时限,解决不动产登记时限长、办理难的问题。通过此类流程图的形式,显然可以更为具体地反映不动产登记整个流程,更为清晰地把控登记的环节,以便更为迅速地找到影响办理时限的症结所在。可以说此种方式是可视化的一种形式。以诉讼程序为例,诉讼可视化正成为一种快捷的把握症结,迅速厘清案件脉络,并利于办案律师或者法官清晰掌握案件主要焦点的一种有效工具,其通过图表、思维导图等形式革新了传统的诉讼流程,其定位于一种利于快捷解决问题、迅速厘清脉络的工具,为诉讼过程中的参与者尤其是律师、法官等提供帮助。转而再观登记流程中此类流程图,其亦应有其清晰的定位,首先,其面对群体为谁?笔者以为,此类流程图不仅应局限于登记机构内部本身,其应根据其不同的登记程序明确受众群体。比如,申请环节,其主要面对群体系申请人,如何能够清晰的令潜在申请对象知悉其是否符合申请人标准、明晰意图申请的申请事项的申请材料应是可视化流程图应予以解决的问题。而之于嗣后进入的受理、审核登簿环节,则系登记机构内部程序问题,系登记机构各个岗位针对不同阶段予以不同形式审查核验的过程,此过程中如何能够清晰岗位职责,通过职责的匹配和分工最大限度的提升审核能力以缩减时限乃是流程图需予以关注的问题。其次,流程图绘制目的何在?登记类型万千,远非5类7种所能囊括,且具体登记类型难点各异,部级层面流程图应立足于统领和例示的意义,旨在为地方一级流程图的制定提供以示例和引导,此为宏观上的指导意义。对于流程图绘制的具体功能,显然应立足与登记程序的优化和完善、审核风险的进一步规避、材料的更为明晰和简洁、各程序功能的分工明细和审核要点难点的精确。在此基础上的时限压缩、效率提高方为流程图目的和意义的应有之意。

综上所述,部级层面流程图的定位应是:为下级登记机构制定可视化流程图提供指导和示例,在此基础上,下一级登记机构根据各地区情形逐步制定和细化各类不同登记类型的,面向申请人和受理、审核、登簿等各个岗位的流程图,并通过这些流程图的制定,提升登记机构内部审核能力和水平、明晰申请材料,进而保障登记时限的压缩和效率的提高。

在此基础上,明晰了流程图的定位即其意义和面向主体之后,再提出具体的改进建议便有章可循了。

 

2 典型登记类型流程图应包括权利登记和其他登记类型

以典型登记类型为示例,但不能忽视非权利类型登记,且不动产登记类型多样,并非简单的首次登记、转移登记及抵押权登记所能囊括,土地和房屋的首次登记、转移登记及抵押登记在实务中是申请最为频繁的登记类型,不动产登记局以此为示例亦体现了其意图起到示范和引领作用的初衷。但略显遗憾的是,未将权利登记之外其他登记类型予以囊括,因其他登记类型中查封登记为典型的依嘱托登记,更正登记亦存在依职权更正登记的可能,而文件所绘及的5类皆为依申请登记类型,与《不动产登记操作规范(试行)》(以下简称《规范》)中登记一般程序的规定相较,显然具有一定的缺憾。故而笔者建议,在进一步完善此类纲领性流程图的同时,应进一步囊括其他登记类型的流程。在自部级至省厅一级再至地市一级流程图的逐渐完善和细化上,应本着以更高一级流程图为范本的精神,细化本层级登记程序流程,有条件的地区可细化至每一具体登记流程,并在日常工作中不断完善和改良,以期更好地指导登记实务并为申请人提供帮助。

 

3 流程图应基于不同面向主体具有可拆分和整合的特性

基于流程图面向主体的不同绘制不同的内容,而同时又基于整个流程的关联具有可整合性。首先从整体上而言,整个流程系登记程序的整体,是密不可分的,然而因基于申请人申请和岗位的差异,申请人和受理、审核等岗位人员意欲从流程图中所获取的内容各有不同。故而,从拆分角度而言,流程图的申请人申请部分应具有可直接向申请人查阅,并能够使得申请人快速清晰地了解到其意欲申请的登记事项所需提交材料明细的目的。而对于受理和审核环节,其更多由登记机构内部岗位人员所关注,其职能的设置、审核的要点应是重点予以关注的内容。笔者以为,针对不同地区登记机构的特点,对于流程的事项可不必拘泥于文件附件所明确的情形,对于各阶段审查职能和范围可予以适当突破,只要能够有效规避审查风险并提升效率又不违背《规范》的程序性规定即可。但从整体上,无论何种环节其面向主体为何,整体上皆应具有关联,如受理和审核环节以申请人申请材料为范围,受理和审核的查验彼此关联、相互交叉,其共同形成登簿前的关键程序,缺一不可。故而从拆分角度,面对不同定位主体时,其各个环节皆可以达到分工明晰、指导精确的目的,而在整体上又相互关联,密不可分。


4 流程图绘制应以《规范》为依据

对于示范流程图的具体绘制上,仍应坚持以《规范》为依据。《规范》是指导不动产登记的重要依据,是在《物权法》《不动产登记暂行条例》及其实施细则基础上制定的具体程序性规范,其不仅对于各类登记申请的申请内容和审查要点予以了明晰,而且对于不动产登记的一般性原则及程序进行了较为详尽的规定。而流程图显然是此种文字性材料的具象,若无此文本材料为依据,显然将成为无源之水。而文件附件示例流程图中,对于《规范》已然明确的各程序环节的内容表述显然较为简略,依据此流程图进行审核或者申请人以此并不能获知具体的申请材料和具体申请形式,故而笔者建议应以《规范》为蓝本,予以具化各环节的内容。尤其是对于以土地或房屋转移类,此大类登记类型为例的流程图,更应体现《规范》一般规定中的原则性规定。

以房屋及土地的转移登记为例,申请环节,依据分则规定,在明确其适用范围前提下,以共同申请为原则,以单方申请为例外,以到场申请为原则,以不到场为例外,再行明确其所需材料,同时需注意总则关于申请的规定。故而申请环节需解决的便是在什么情形下由谁至何地提供何种材料申请的问题。至于细化的是单方申请还是共同申请、不到场申请以及特殊申请主体等可于难点和特殊关注事项中予以罗列。

再至受理环节,应遵循一致性审查的原则,依据《规范》受理程序的规定,首先查验登记范围,具体包括:管辖范围、权利是否匹配、类型是否适当,而此种范围的查验,显然系申请环节中,适用范围的前提;其次查验申请主体是否适格;再次查验申请材料的形式和齐全程度;最后就申请人申请及所提交材料予以询问。故而,原则上受理环节解决的是初步查验登记申请涉及的权利和登记类型是否适当,所涉不动产是否由本登记机构管辖,申请人是否适格及其所提交材料是否齐全并符合法定形式,最终针对相关申请事项予以询问的过程。而针对不同登记类型的具体审查要点难点,笔者认为可将其作为难点予以列示。

之于审核环节,其定位系依据法律、行政法规对申请事项和申请材料的进一步审查,并最终决定是否予以登记的过程。然而其并非简单地对受理查验过程的简单重复,依据《规范》规定,其包括了书面材料的审核、查阅登记簿、原始材料和实地查看,及调查和公告程序。可见其为受理环节的进一步完善,然而一些环节笔者认为,其可以通过前置的形式实现受理和审核职能的交换或者交叉。比如,在受理环节,受理人员尽到受理查验职责前提下,在合理性怀疑基础上,认为有必要予以查验登记簿甚至径自调取原始资料以明确登记申请事项是否明确及是否能够进至下一流程的,在此情形下,基于合理性怀疑基础上的“权限前置”,完全可以通过受理人员向审核人员提请的方式实现受理环节的查验。同样,对于调查环节,一定情形下亦可适用与受理环节,甚至受理环节之前,典型的如因继承而申请登记的情形,以规避申请进入登记流程之后此情形下的审核对时限拉长的影响。

故而流程图应原则上基于《规范》明确各环节职能,对于可实现环节和岗位间交换的职能应通过难点提示的方式予以明示。而文件中流程图,虽部分体现了这些职能,但并不与《规范》匹配且明确,故而建议予以修正。

总之,流程图作为一种可视化工具,对于登记程序的完善和优化可谓极其利好,而如何绘制完善的流程图,借以此种形式更大限度地提升受理、审核人员的业务素养和水平,实现其对外展示和对内指导的作用,在此基础上实现时限压缩,是值得我们在探索这种新的工具运用时应予以考虑的问题。